反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。

文/《瞭望》新闻周刊记者：陈泽伟

1月11日，第十七届中央纪委五次会议在北京召开。此次会议明确指出，制度建设是反腐倡廉工作的重点之一。

权威专家指出，反腐倡廉制度建设既是党的制度建设的重要方面，又是反腐倡廉建设的重要保障。近些年来，反腐倡廉制度建设领域不断拓宽、成效不断显现，但这些年查处的大量违纪违法案件和消极腐败现象易发多发的情况表明，现有的反腐倡廉制度还不健全，还存在不少漏洞和缺陷。

在高层看来，当前反腐倡廉制度建设方面的不足主要有四：一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，但解决问题的制度没有及时建立，跟不上形势发展需要；一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛，缺少具体实施措施；一些制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用；不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。

针对这些问题，胡锦涛总书记在此次会议上发表讲话，多次强调制度建设的重要性，并要求突出抓好四个方面即反腐倡廉教育制度、监督制度、预防制度和惩治制度建设。

党建专家、中央党校教授叶笃初分析，“胡锦涛总书记从党和国家事业全局的角度，高瞻远瞩，以前所未有的坚定、鲜明、精确语言，强调突出抓好四大制度建设：教育、监督、预防、惩治，为新形势下开创反腐倡廉新局面，指明了正确方向。四项制度互为倚重，缺一不可，必须作为完整统一体系、有序推进。”

接受《瞭望》新闻周刊采访的中央党校政法部教授林喆认为，“当前在一些地方，反腐败的制度形同虚设，没有真正运转起来。胡锦涛总书记特别强调了‘有效管用’。反腐倡廉制度体系是要见实效的，在日常生活都能够触摸到的。”

反腐倡廉从教育抓起

根据中央要求，反腐倡廉建设必须从教育抓起。作为加强教育制度的举措，是以加强领导干部教育为重点，不断完善相关制度，提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。

叶笃初分析说：“强调提高反腐倡廉教育的科学化水平是一大亮点。这不仅仅局限在教育制度建设上，四大制度从文件形态到效力形态都要在科学化上下大功夫。有个曾被领导同志和许多学者谈到过的《博弈论》中‘囚徒两难’故事，总是提醒人们在制度设计和制度施行中注意人们心理活动规律，吸收社会科学和自然科学的新成果。只有这样，我们现在正在努力建设的制度才能做到管用、有效。”

加强和改进教育培训工作，完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育等制度，丰富教育内容，改进教育方式，提高教育实效，形成科学有效的反腐倡廉教育培训机制，也是加强教育制度的重要部分。

“关键就是要解决教育培训的实效问题。”林喆分析说：“实际上，当前对各级干部的教育培训一点都不少，但为什么在一些地方作用不显，效果不佳，原因就在于很多教育培训重形式而轻内容，重灌输而轻反应。在一些地方，反腐倡廉教育培训课程安排没有针对性，课时也不足，只是一种点缀和陪衬；干部接受培训，只是希望广交朋友、培养人脉，对于学员通讯录的兴趣远比教材要大。中央明确提出提高教育实效，就是对这种状况对症下药。”

叶笃初归纳道：“反腐倡廉各项制度都是作为过程而不断发展的，在实践中逐步深化、进步、完善。制度建设是科学性和实效性并重的任务，必须坚持科学指导，提高自觉性，克服盲目性，反对主观主义、形而上学。必须坚持管用、有效，对于制度建设掉以轻心、敷衍塞责，甚至不切实际地做表面文章，或者搞花架子、弄虚作假是绝对不允许的。”

监督是关键环节

监督被视为反腐倡廉的关键。加强监督制度的部署很明确：认真执行和不断完善各项监督制度，积极探索加强监督的有效途径和方式方法，加大监督制度创新力度，逐步完善监督体制，明确监督责任，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

其一，加大监督力度，突出监督重点，前移监督关口，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督，加强对制度执行的监督，加强对重点人员、重点岗位、重要职能、重要事项的全方位全过程监督，增强监督的权威性和有效性。

其二，改革和完善党内监督体制，加强党的代表大会、党的委员会全体会议、党代会代表的监督作用，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，充分发挥民主生活会、巡视工作作用，加强上级监督和领导班子内部监督，积极探索上级纪委支持和协助下级纪委加强对其同级党委常委会成员进行有效监督的制度，健全纪检监察机关派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。

其三，健全权力运行监控机制，推进权力运行程序化和公开透明，严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度，推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。

其四，完善党内决策监督机制，落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度，健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度，加强对干部选拔任用提名、考察、决定等环节的监督，充分发挥考核在干部管理工作中的监督作用。

其五，落实重要情况报告、党员领导干部报告个人有关事项制度，完善谈心谈话制度。

其六，建立健全党内民主监督机制，落实党员监督权，健全党内情况通报制度，完善民意调查制度，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议领导班子成员等制度。

同时，拓宽监督渠道，健全信访联席会议制度，坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。

林喆解读说，没有公民权力监督这一外部监督的切入，反腐败的效果就会停留在对个别人腐败的处理上，腐败的温床依然存在。一次大案查处之后，也许只是腐败利益的转移，而不是腐败的彻底消除，这就是“前腐后继”何以屡屡发生的根源。完善权力监督体系，首先要走群众路线，给群众提供一个平台，用权利限制权力。

预防是治本之策

预防腐败制度建设的具体要求：首先是坚持权力配置科学、界限明确、行使依法、运行公开，把预防腐败的要求落实到权力结构和运行机制各个环节。

其次是推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为核心，以强化管理为手段的科学防控机制。

再者是建立健全预防腐败信息系统，逐步形成信息共享机制和腐败预警机制，及时准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部位、重点环节以及廉政风险，增强科学分析和预防腐败能力。

同时，建立健全防止利益冲突制度，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，加快研究制定相关法规制度，研究制定规范行业协会、市场中介组织等社会领域预防腐败制度，规范各类学会、协会、基金会准入制度，把预防腐败的要求拓展到经济、政治、文化、社会等各个领域和党政机关、企事业单位、行业组织、中介机构等各个方面，形成有效预防腐败的长效机制。

惩治决不放松

来自中央的信息强调，要坚决遏制一些领域腐败现象易发多发势头，保持惩治腐败高压态势，惩治这一手任何时候都不能放松。

对一些领域腐败现象近些年仍然易发多发，并造成极坏的社会影响，高层的分析有两个因素令人震动：

一是随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，多元利益主体在我国市场上的竞争日趋激烈，不法分子通过商业贿赂攫取非法利益，拉拢腐蚀公职人员；

二是一些地方和单位管理失之于软、失之于宽，应该严厉惩处的没有严厉惩处，好人主义盛行，有的甚至包庇腐败和犯罪。

进一步加强惩治制度的要求是：认真研究和准确把握新形势下腐败案件发生的特点和规律，探讨分析案件查处中的难点问题尤其是制度缺陷，建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，更有效地查处腐败案件；

加强反腐败立法，修订完善惩治腐败的法律法规，坚持不懈进行法律法规教育，坚持依法惩治腐败、打击犯罪，减少违纪违法者利用制度漏洞对抗组织调查、掩盖事实真相、逃脱应受惩罚、获得非法利益的可能性；

建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，加强重点领域案件查处工作；

健全查处案件协调机制，完善到纪检监察机关和组织、公安、检察、审判、司法、审计等部门案件线索通报移送机制，健全纪检监察机关内部各职能部门案件线索协调管理机制；

建立重大案件督导督办机制，加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关办案工作的领导；

健全党风廉政建设责任制及其配套制度，对有案不查、办案不力甚至阻挠办案的领导班子、执纪执法机关和领导干部，要严肃追究责任；

建立健全依纪依法安全文明办案的纪律要求以及责任追究制度；

完善举报人和证人保护制度，探索建立举报人奖励制度，保护广大党员、干部、群众参加反腐败斗争的积极性。

通过加强司法协助、引渡、追缴和返还腐败资产等方面国际合作，使腐败分子无处藏身。

林喆认为，当前追捕外逃贪官，引渡和返还腐败资产等是主要障碍之一。截至目前，虽然已经有数十个国家与我国签署了引渡协议，但是其中并没有美国、加拿大等发达国家。

林喆说，在未来的追堵外逃贪官工作中，我国要充分运用联合国反腐败公约提供的平台和渠道，积极参与反腐败国际合作，努力在追缴和返还腐败资产等方面取得实质性合作成果；同时，应做好有关国内法与公约的衔接问题，理顺国家法律与其他反腐倡廉制度特别是相关党内规定的关系，把公约的普适性与我国的特殊性结合起来，认真履行相关国际义务。

“突出抓好四项制度建设是反腐倡廉建设工作的重中之重，也是我们党推诚布信、以安民心的积极之举，更是保证我们国家长治久安、弭患消祸的根本大计。”叶笃初说。